Herramientas de rendición de cuentas: un marco analítico

La confluencia de la cantidad de elecciones en todos los niveles que hay en España posiciona del foco en la acción de los gobiernos. El balance de la gestión de los gobiernos es uno de los núcleos del debate político. Sin embargo, en los tiempos de las llamadas fake news y la postverdad, la realidad de la gestión se convierte en un concepto esquivo. Es por esto, junto con el crecimiento del Gobierno abierto como modelo, que las herramientas digitales de Rendición de cuentas han crecido de manera importante. En colaboración con Populate Tools estoy haciendo un documento de estudio y diseño de estas herramientas, basada un poco en nuestra experiencia y en algunas reflexiones.

El Cid utilizando la tizona como una herramienta de gestión de cuentas. Fuente

¿Qué entendemos como herramientas de rendición de cuentas?

La primera cuestión que tenemos que abordar es qué entendemos como herramientas de rendición de cuentas. Debido a que nos encontramos con un panorama que tiene amplio arraigo local y, por lo tanto, una gran diversidad, vamos a tratar de no ser demasiado estrictos. En todo caso, a fin de ser analíticos, incluimos los siguientes requisitos:

  • Es un sistema que está abierto. Cualquier persona con un dispositivo sin necesidad de instalarse herramientas específicas, puede acceder a la herramienta.
  • La elabora el gobierno directa o indirectamente. Esto elimina observatorios de terceros, que pueden tener gran utilidad, pero que se salen de nuestro foco de análisis.
  • Hace referencia a acciones concretas. No se trata de generalidades ni lugares comunes, sino que articula su arquitectura en acciones contrastables, identificables y separadas de otras con algún tipo de resultado esperado.
  • Se sustenta en algún tipo de hechos. No se trata de decir “esto lo hemos hecho” sino que aporta algún tipo de elemento objetivable o contrastable que permita verificar (y debatir) la corrección del dato.

Estos elementos nos dejan claro qué es y qué no es una herramienta, pero permitiendo una cierta flexibilidad. ¿Por qué es importante? Basicamente porque encontramos diferentes enfoques que no necesariamente tienen por qué ser incorrectos.

A partir de aquí, empezamos a clasificar según una serie de criterios. .

Elementos nucleares de herramientas de rendición de cuentas.

Hay tres elementos que tienen una criticidad fundamental en el diseño de la herramienta. No quiero decir que sean necesariamente más importantes o que sean previos. Sin embargo, sus decisiones afectan de manera importante a las otras. Casi que diría que la combinación de estos tres elementos definen lo básico de estas herramientas, aunque no todas las características (por eso hay más). Las tres tienen una relación estrecha entre ellas y, siendo diferentes, tienen relaciones estrechas.

Articulación de la información.

La articulación de la información es casi la decisión básica para definir la herramienta. Se trata de cuál es la unidad operativa en la que vamos a presentar la información. Es la base sobre la que comparamos. Tenemos dos opciones extremas:

  • Los compromisos de gobierno. Se trata de acuerdos, compromisos, líneas o acciones enunciadas antes de ponerse en marcha.
  • Proyectos. Se trata de aspectos de gestión más interna, generalmente articulado por áreas de gestión y departamentos.

Hablamos de una lógica más interna de gestión o más externa y política. No se trata de un enfoque totalmente incompatible. Los compromisos de gobierno pueden ser relativamente paralelos a los proyectos de gestión interna de un ayuntamiento. Sin embargo, muchas veces los compromisos o bien obtienen resultados externos a un sistema de gestión (por ejemplo, un convenio) o abarcan diferentes áreas y proyectos, incluso parcialmente, lo que hace que, al final haya que decidir una cosa u otra. En mi opinión esta es la decisión que marca la vida de la herramienta.

Composición de la información

La segunda parte es la manera en la que vamos a presentar la información. Tenemos, igualmente dos extremos.

  • Evidencias documentales. En este caso la base de las pruebas son elementos documentales o evidencias que se centren en los resultados. Esto es importante porque, en términos generales, permite una mayor “autoexplicación” y, además, es más accesible para el público. Por ejemplo, es más sencillo ver una foto de una obra terminada que ver una tabla con el 100% de acciones ejecutadas.
  • Datos. Estamos en la época de los datos y esto no es ajeno a la rendición de cuentas. La articulación de datos sustenta el grado de cumplimiento en dichos compromisos. Esto permitiría una mayor “credibilidad” (los datos parecen más fiables que los documentos), pero implican condiciones internas de la organización (que esos datos existan como tal) y externas (que el público tenga conocimientos para poder contextualizarlos).

Como decíamos en el artículo sobre orientación a datos o a documentos, si bien los datos permiten una mayor escalabilidad suponen un coste inicial y unas necesidades de formación quizá más elevadas.

Construcción del sistema.

La construcción del sistema es el tercer y último elemento nuclear. Aquí nos referimos a si el sistema es una entidad en si misma creada para rendir cuentas o si es un derivado de otros sistemas y entornos existentes. En este caso tenemos dos extremos:

  • Sistemas off-the-shell. Son sistemas que están construidos específicamente para alimentar la herramienta. Esto permite una alta versatilidad, porque no hay nada más a medida que un traje a medida. Sin embargo, posiblemente tenga algunos problemas de integración con las herramientas de gestión o, al menos, no será tan automática o masiva. En mi opinión son más frecuentes en sistemas en los que no se puede o se quiere tener tanta integración con los sistemas de gestión.
  • Sistemas on-the-shell. Estos son los que son una ramificación de una o varias de las herramientas de gestión de la organización. En este caso el sistema permite una actualización automática (o casi) y una amplia relación con los datos, pero quizá tendrá problemas a la hora de generar sentido a usuarios no familiarizados de la gestión.

Como decía, estos tres elementos están seriamente relacionados. En la medida en la que un sistema está más orientado a unos compromisos no alineados con la gestión es más probable que se tenga que hacer a medida y que se sustente en pruebas y evidencias. Sin embargo, en la medida en la que nos orientamos a elementos basados en la gestión, es más fácil la reutilización de sistemas internos de control para esa rendición de cuentas. En todo caso, hay que considerar siempre que hablamos de extremos casi arquetípicos y que la realidad es muy permeable. Es probable que un sistema se base en compromisos pero parte de ellos se sustenten en datos extraídos de sistemas internos de gestión.

Elementos derivados.

Estos elementos son también distintivos pero están en gran medida condicionados por los tres anteriores. Es por eso que, siendo elementos más próximos a la parte visible de la herramienta, tienen algo menos de autonomía a la hora de realizarse. Tenemos los siguientes elementos.

La definición de unidades

¿Qué elementos vamos a reflejar en la herramienta? La decisión de esos elementos se puede hacer en dos parámetros:

  • Criterios internos: Si no se cuenta con una mecánica directa o indirecta de participación ciudadana
  • Criterios participativos. Se utiliza algún mecanismo para integrar las demandas ciudadanas para elegir las unidades de análisis o su priorización.

Consideramos estos elementos como secundarios porque consideramos que si se toma la decisión de usar un sistema basado en datos y la gestión, el margen participativo es muy reducido en la mayoría de los casos. Sin embargo, una aproximación en compromisos, sin ser suficiente, facilita la incorporación de lógicas ciudadanas, lo que posiblemente precise desarrollo off the shell.

Integración

¿Cómo se integra el sistema con las herramientas de gestión interna del ayuntamiento? Como hemos señalado antes, una herramienta puede tener diferentes grados de integración con diferentes herramientas internas. Nos movemos en dos escenarios:

  • Sistema aislado. El sistema no tiene ninguna relación con otras herramientas internas (por ejemplo, gestión financiera) o de visualización (por ejemplo, de visualización de presupuestos). Esto segmenta la información, pero concibe una visión integral de producto.
  • Sistema embebido. El sistema se integra con estas herramientas, lo que permite completar la información con datos externos a ella.

Actualización

El mecanismo de actualización está derivado de la integración con otros sistemas y del modelo de construcción. Tenemos dos casos:

  • Actualización manual. Los sistemas basados en evidencias y off the shell requieren normalmente una actualización manual. Esto incide en una mayor carga de trabajo y una información asíncrona. Sin embargo, en principio, podría permitir centrar la atención en hitos relevantes de la gestión.
  • Actualización automática. Los sistemas con alta integración se actualizan de manera sincronizada con los sistemas de gestión. No supone una carga de trabajo tan centralizada (dependerá de cada unidad), pero generalmente más pegada a datos.

Interacción

¿Qué relación de uso propone el sistema con la ciudadanía? Aquí, a diferencia de otros casos, tenemos tres tipos diferentes:

  • Consumo. Son entornos con poca capacidad de navegar y que permiten acceder a los documentos o información relevante. Sería el equivalente a un periódico digital.
  • Navegación. Si aportamos una capa de interacción entre los diferentes indicadores y unidades de análisis, permitimos que la gente encuentre los elementos relacionados. Este y el anterior son sistemas más basados en compromisos y evidencias
  • Exploración. ¿Permite el sistema elaborar y modificar la articulación de información para obtener nuevos enfoques? En ese caso estamos hablando de un sistema exploratorio. Por ejemplo si podemos los grar filtrar un presupuesto por inversión en diferentes barrios. Se trata de un modelo que depende enormemente de que una arquitectura de datos.

Comunicación.

La última parte sería la comunicación que se hace de la herramienta y de sus actualizaciones. Se trata de un elemento más o menos lejano de los otros, pero, evidentemente, un modelo de información basada en compromisos y alimentación manual precisa una comunicación más activa de estos cambios que uno continuo. Tenemos:

  • Comunicación activa
  • Comunicación pasiva.
Modelo de análisis de herramientas de rendición de cuentas detallado en el artículo.
modelo de análisis de herramientas de rendición de cuentas. Elaboración propia

Juntandolo todo: tipos de herramientas.

Pues bien, manteniendo un poco el sistema de modelos podemos encontrar dos extremos de herramientas de rendición de cuentas.

  • Portales ad-hoc: Se basan en compromisos, sustentados en evidencias y construido off-the shell. En consecuencia tienen una cierta participación, con una integración más bien aislada con el resto de herramientas, de actualización manual, orientado a la navegación y con una comunicación activa.
  • Portales orientados a la gestión: Se basan en la gestión, sustentado en datos y construido on-the-shell. Por ello, no tiene una participación activa, pero está muy integrada en la arquitectura local, con una actualización automática que permite la exploración y no precisa tanto de comunicación activa. Es el caso en que se saca una versión ciudadana de los Cuadros de Mandos internos.

Vuelvo a decir, hablamos de arquetipos extremos y es difícil que encontramos casos puros de uno u otro caso.

Tipos de herramientas

Aquí ya la cosa se pone más complicada. En mi opinión, como casi siempre, no hay un modelo mejor o peor, sino que depende de una gran cantidad de variables, tanto internos como externos. En todo caso, estamos en el momento de los datos, y hay que decir que creo que en el “nicho” de gente que está relacionada con esto, los sistemas basados en datos tienen unos resultados muy apreciados. Sin embargo, tal y como decía en el artículo de datos frente a documentos, el uso y gestión de datos requiere un conocimiento y habilidades que, quizá, hagan que la rendición de cuentas tenga un alcance menos expansivo. Dicho de otra manera: una persona con menos conocimientos de gestión pública tendrá mucho más complicado manejarse en un portal con datos que en uno con documentos y evidencias.

En este caso, podemos decir que los sistemas se pueden clasificar en dos ejes, la integración tecnológica y el impulso organizativo. Nos plantearíamos cuatro escenarios :

Tipologia de herramientas de rendición de cuentas en función a los parámetros detallados en el artículo.
Tipología de herramientas de Rendición de cuentas. Elaboración propia.
  • Rendición de cuentas “PDF”. Básicamente consiste en colgar documentos más o menos orientados en el portal. Tiene baja integración técnica y bajo impulso organizativo.
  • BI ciudadano. Tenemos una alta integración tecnológica pero no siempre un alto impulso organizativo. Esto permite ofrecer muchos datos que ya están ahí que no requieren más que la publicación de estos sin hacer grandes cambios internos.
  • Sistemas ad-hoc. Son los portales que tienen una integración tecnológica con el resto de la organización más bien floja, pero con un impulso organizativo que garantiza los recursos para alimentarlo.
  • Sistemas integrados. Hay un fuerte compromiso organizativo e integración tecnológica que permiten facilitar la integración de datos y evidencias sobre la base de los compromisos de gobierno.

Pautas evolutivas y soluciones

Sin embargo, hay que considerar que mi primera aproximación a este tema parte de cero. Es decir, partimos de un escenario en que una organización decide generar estos sistemas desde cero. En este contexto tiene, o no, un sistema de gestión y la decisión de usarlo o no como base llega hasta donde llegan esos límites de la gestión.

En este sentido, considero que, siendo muy fans de la espiral logaritmica de Alberto Ortiz de Zárate, al menos en mi experiencia, las organizaciones empiezan a andar en ellas con un bagaje que desvía ese “camino virtuoso” hasta etapas más avanzadas. Una organización sin una fuerte estructura de datos difícilmente va a esperar a generar una arquitectura de datos para empezar a ser transparente y rendir cuentas. Del mismo modo, una organización muy centrada en datos posiblemente amortizará su inversión a corto plazo y explotará la reutilización de esos datos (incluso no alineados con el programa de gobierno) antes de hacer nuevas aventuras.

Hay que considerar que una parte importante de las limitaciones de los sistemas basados en gestión, puede superarse con una arquitectura de información un poco variada. Para ello necesitaríamos (y no es sencillo) una manera de poder alinear documentos y datos de los sistemas locales con los compromisos de gobierno, lo que a mi, de momento, se me antoja complicado y escalable sólo si se hace de manera muy fina.

En todo caso, creo que el compromiso político y organizativo genera tracción. Veo difícil que, a partir de cierto nivel y avance en la rendición de cuentas, la integración entre elementos programáticos y arquitectura de datos es inevitable.

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