Transformación digital orientada a servicios o a estructuras

Continuamos con nuestro análisis acerca de las diferentes vías para afrontar la Transformación Digital en las Administraciones Públicas. Hemos hablado ya de si nos centramos en documentos o en datos, si usamos tecnologías push o pull y ahora vamos a hablar acerca de dónde ponemos el foco. En términos generales, creo que tenemos, una vez más dos claros arquetipos: los que se centran en los servicios y los que se centran en las estructuras. Así que ahí vamos hablemos de transformación digital orientada a servicios o a estructuras.

El plan de Transformación Digital más ambicioso para poner a Babel en el siglo 10 antes de Cristo de Cabeza. Fuente

Transformación digital orientada a servicios o a estructuras

Lo primero que debemos hacer es aclarar a qué corresponde cada uno de los casos.

Transformación digital orientada a estructuras.

La Transformación Digital orientada a estructuras fija su atención en establecer las condiciones para que el cambio sea posible. En realidad, si fueramos muy puristas y cogiéramos las definiciones más tradicionales de la cosa, este enfoque no entraría, dado que lo sustancial de la Transformación Digital centra la atención en los usuarios y no en la organización. Sin embargo, vamos a considerar que estos enfoques estructurales tienen una visión estratégica: no se trata tanto de hacer estructura, como de que se establezcan las condiciones objetivas para la eAdministración.

¿Qué podemos considerar que entra en este caso? Pues todo esfuerzo de cambio en aspectos internos para incorporar esa tecnología. Incluimos, por ejemplo, la creación de redes (evidentemente) y de espacios digitales y servicios nucleares (identificación, firmas, notificaciones, etc.) Aquí incluímos, además, aspectos que tienen un efecto estructural como la dotación de personal o la elaboración de normativa que sustenta todo.

Transformación digital orientada a servicios

La orientación a servicios trata establecer el foco en la creación de servicios públicos concretos y puntuales. Es decir, en lugar de poner el liderazgo o la referencia en acciones puntuales y concretas. El paradigma supone que si nos esforzamos en crear estos servicios iremos definiendo las estructuras necesarias para su consecución. Algo que explota enfoques lean o agile.

¿Qué entraría en esta lógica? Estamos hablando de servicios finalistas, completos y orientados al público. Por ejemplo, la obtención de la licencia de manipulación de alimentos o la apertura de un negocio. Esto excluye los elementos que pueden componer el servicio pero con una lógica instrumental (las notificaciones) o las plataformas que los contienen (portales de gobierno).

Como decía, estos son arquetipos muy extremos. No hay una administración que sea 100% de una o de otra. Por ejemplo, Gov.uk entraría en la orientación a servicios, pero evidentemente hace un trabajo estructural importantísimo. Por el otro lado, España o Corea del Sur es un país muy orientado a estructura, pero lógicamente desarrolla servicios en muchos casos que derivan en implicaciones estructurales. En todo caso, es una categorización que nos sirve bastante. ¿Por qué? Porque generan diferencias como las que vamos a señalara ahora. .

Aspectos cognitivos

Hay una serie de aspectos cognitivos que diferencian estos enfoques.

Perspectiva

La perspectiva es cómo estamos mirando el fenómeno del cambio. Podríamos decir que se trata de si miramos cerca o lejos. Es algo similar a lo que hablamos en el artículo del drishti. Aquí nos encontramos con:

  • Perspectiva amplia. En este caso miramos la globalidad de la organización y de la administración. No nos preocupa tanto el detalle como el cumplimiento. Por ejemplo, cuando en la Ley 11/2007 se planteaba la digitalización de todos los servicios, estamos hablando de una perspectiva amplia.
  • Perspectica enfocada o concreta.En este caso se trabaja en un número limitado de items de los que se obtiene mucha información. Por ejemplo, cuando Reino Unido o USA toman una serie limitada de servicios para aplicar metodología Agile y luego replicarlos, estamos haciendo una perspectiva enfocada.

Foco

El foco es el segundo punto. Nos dice dónde ponemos la unidad de análisis, en dónde vamos a centrar toda la observación. Lógicamente, esta marcado por la perspectiva.

  • Organizativo. Si la perspectiva es amplia, el foco es la organización. En este caso nos encontramos con una visión de conjunto. Basta con mirar los datos de evolución del informe Reyna o del de las CCAA, o incluso el DESI. Miramos cómo lo hace toda la organización.
  • Público. En el caso de la orientación al servicio los outputs son externos, es decir, el uso que se hace. Prestamos atención a si las acciones que planteamos funcionan de una manera u otra para extraer principios generales.

Lógica

La lógica nos indica de qué manera se realizan las planificaciones y la toma de decisiones. Aquí, como en ciencia encontraríamos dos focos:

  • Lógica deductiva. Partimos de una premisa general que desarrollamos hasta el último detalle. Es decir, a partir de lo que ideamos que debe ser la Administración del mañana, tomaremos las decisiones de a dónde vamos. Es la lógica de los enfoques estructurales. Pensamos que necesitamos una identificación personal, segura, no repudiable y autónoma y creamos un sistema de firma electrónica.
  • Lógica inductiva. Esta es una lógica en la que la observación de aspectos incidentales de los servicios para extraer conclusiones generales. Por ejemplo, si observamos viendo muchos servicios que cuando los requisitos de identificación son muy estrictos y severos se genera un uso mucho menor, plantearemos decisiones que faciliten ese uso, o bien mejorando el diseño, o rebajando los criterios de identificación.

Aspectos estructurales

Lo siguiente a observar son las dimesiones estructurales que inciden en ambos modelos. Vamos a decir que si bien los aspectos filosóficos tienen que ver con quién eres, los estructurales tienen que ver con cómo eres. Es decir, ves las cosas como piensas, pero actuas como puedes actuar. Tenemos estos dos elementos.

Centralización

La manera en la que organizamos el cambio influye de manera trascendental en la orientación del proceso.

  • Estructura centralizada. Cuando tenemos una organización con una cierta centralización operativa, lo más frecuente es un enfoque estructural. ¿Por qué? Pues diría que, incluso en los casos en los que no ser quiera, una estructura centralizada tiene dificultad para procesar lógicas inductivas focalizadas de manera eficiente. Sin embargo, puede decretar, ordenar y distribuir recursos con una cierta eficiencia.
  • Estructura confederada. En este caso existe un grupo de agentes que realizan las tareas de servicios. Es cierto que tienen un agente central que aporta conocimiento experto (el Government Digital Service o el grupo 18F) pero que operan en lógicas aisladas de servicios. Una vez terminado el proceso esos agentes asimilan los aprendizajes y los distribuyen en el resto de la organización a través de los aspectos estructurales (por ejemplo, elementos de diseño compartidos para un portal), pero trabajando de manera más autónoma.

Lógica de operaciones

Los principales outputs de los actores son, lógicamente, diferenciadas.

  • Construcción normativa. Los agentes orientados a estructura se especializan en la normalización de los cambios. No nos referimos sólo a la emisión de normas, la adquisición, la creación de estándares, los planes formativos… acciones que se diseñan pero que no se ejecutan, son la base de los enfoques estructurales.
  • Construcción operativa. Los agentes de este modelo se dedican a crear ellos solos, o en colaboración con los responsables de los servicios, outputs concretos de manera directa. No se centran en establecer normas, sino en hacer cosas.

Criterios de actuación

El último bloque es la manera a través de la cuál se decide qué cambios realizar y cómo ejecutarlos. Tenemos dos dimensiones.

Lógica temporal

¿Qué periodos de tiempo son los que delimitan la acción? Es importante porque no es lo mismo tomar decisiones si tienes que presentar resultados mañana o el año que viene. Tenemos dos casos.

  • Enfoque a largo plazo. Inicialmente iba a llamarlo estratégico, pero sabemos que la estrategia es más cuestión de perspectiva que de tiempo. Un cambio a largo plazo puede no ser estratégico. En todo caso, cuando hablamos de cambios en la estructura de una organización de manera centralizada, el criterio de operación solo puede ser a largo plazo. No hay manera de cambiar una decena de ministerios en 10 minutos.
  • Enfoque incremental. En este caso optamos por cambios que tienen que ofrecer un retorno a corto plazo. Es una condición necesaria para una lógica inductiva. Si necesito muchos elementos para generar conocimiento y para conseguir esos elementos necesito dos años de observación, no vamos a terminar nunca.

Criterios de selección

¿Cómo elegimos por dónde empezar? Aquí tenemos el último foco de diferenciación.

  • Aspectos nucleares. La visión de un cambio estructural es la de elegir elementos nucleares. Es decir, ¿por donde empezamos? dado que tenemos capacidad de mando y que nuestros resultados llevan tiempo vamos “a lo gordo”. Crear registros, portales compartidos, elementos que no son especialmente visibles pero que pueden ofrecer recursos para que diferentes agentes se puedan adherir.
  • Aspectos críticos. Aquí la selección no es tanto un elemento que afecte a toda la organización, sino aquellos que tengan aspectos críticos que podamos replicar. Por ejemplo, elegimos un servicio que tiene una carga de aportación de documentos de terceros para ver qué elementos influyen y aplicarlos al resto de la organización. No es algo nuclear, pero desde luego tiene un posible impacto generalizado.

Lo más y lo menos.

¿Qué es lo que aporta cada uno de estos enfoques?

Aspectos positivos:

  • Enfoque estructural. Una reforma de un enfoque estructural es positiva especialmente para normalizar la tecnología y su uso, así como para establecer la seguridad jurídica. Esto es especialmente positivo en los tiempos de consolidación de la tecnología y, más aún, en entornos de derecho administrativo como el español.
  • Enfoque de servicios. Lo más positivo del enfoque de servicios es la capacidad de adaptación rápida y más satisfactoria para el público. Es decir, permiten adaptar rápido aspectos finalistas de los servicios, lo que tiene especial utilidad para asimilar de manera rápida y satisfactoria tecnologías relativamente desconocidas para la organización.

Aspectos negativos

  • Enfoque estructural. El enfoque estructural tiene una falta de referentes externos y complejos. Es decir, los aspectos estructurales son esencialmente internos, con lo cual podemos saber muy bien si hemos introducido para un a red, pero tenemos limitaciones para conocer el impacto real en el uso externo. Adicionalmente, esta visión estructural deja en aspectos periféricos de la organización la visión completa del servicio, lo que hace que el desarrollo sea desigual.
  • Enfoque de servicios. El enfoque de servicios tiene una limitación básica, que es su apoyo en las incidencias. Es decir, sólo podemos encontrar situaciones que se han planteado positivamente, pero difícilmente estamos preparados para situaciones no planteadas con anterioridad. Esto puede suponer problemas mayores en cuestiones relativas a derechos y obligaciones de personas físicas y jurídicas. Por último, la elección de servicios nucleares puede hacer que servicios útiles pero de poco impacto sean los últimos en tratarse.
Servicios y estructuras por Sergio Jiménez

Conclusiones ¿Cuál es mejor?

Siento seguir con mi tónica, pero en realidad, estas elecciones dependen de circunstancias. Un enfoque es más adecuado que otro en según que momento tecnológico estemos, qué tipo de organización hay y qué recursos estamos dispuestos a invertir para conseguir resultados. Los enfoques estructurales requieren menos recursos organizativos y centraliza los recursos económicos. Los enfoques de servicios son más costosos y requieren una mayor movilización en la organización.

En todo caso, como señalaba, cualquier plan tiene un poco de las dos cosas, aunque, como suele pasar, siempre hay una mano más fuerte que la otra. La cuestión, como digo siempre, no es tanto qué estás haciendo, sino que sea lo que quieres hacer.

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