Prioridades de la transformación digital: a dónde deben apuntar los planes de e-gobierno

Hace unos días surgió una cierta “polémica” en Reino Unido acerca del Government Digital Service GDS. Lo entrecomillo porque normalmente el campo de la eAdministración no suele abarcar grandes “polémicas” aunque si hace algo de ruido de fondo. En todo caso, aunque pueda parecer mentira, el GDS a veces tiene problemas acerca de cómo aborda su estrategia o sus resultados, lo que no deja de ser sorprendente comparado con el nivel de servicio al que han llegado. En todo caso, la polémica venía por un documento que suponía un cambio histórico en la orientación de la agencia: la prioridad pasaba de ser, al menos en este documento, de la necesidad del usuario a la política de gobierno electrónico. Esto nos lleva a una pregunta más que interesante: ¿Cuáles son las prioridades de la Transformación digital? o mejor dicho ¿cuáles deben ser las prioridades de la política que la impulsa?

El cuadro "La muerte de epaminondas" de Laurent Pecheux ilustra este artículo sobre las prioridades de la transformación digital
El comité de dirección del plan de Transformación digital reacciona al enterarse de que hay un nuevo cambio de prioridades en la agenda. Fuente.

Prioridades de la Transformación digital: un endiablado trabalenguas

La cuestión que nos ocupa tiene una cierta complejidad. Elegir cuál es el primer objeto de la acción de un cambio es una cuestión compleja. En términos generales parece que todos vamos a lo mismo: hacer un mejor gobierno. Esto es lo bueno de los términos generales, los vemos lo bastante lejos como para que los matices sean tan relevantes. El problema siempre empieza cuando hay que tomar decisiones. ¿Qué deben hacer o garantizar las políticas de gobierno electrónico?

Para mi hay un primer problema fundamental un poco enrevesado: las políticas de gobierno electrónico no son el gobierno electrónico en si mismo. Es decir, una cosa es digitalizar la administración y sus servicios y otra es qué pasos hay que seguir para sacarlo adelante.

El gobierno electrónico puede tener como objetivos la desburocartización, autonomía de la ciudadanía, eficiencia y demás (y esto es más o menos discutible en muchos casos), pero el camino para llegar a esto es muy diferente y, como decimos los politólogos “policies determine politics”, o, en román paladino, lo que hacemos define lo que podemos hacer. Los criterios que nos ayudan a decidir por dónde empezar, dónde invertir el dinero y como articular grupos de trabajo son los que acaban haciendo que una política de gobierno electrónico sea de un modo u otro.

Dicho esto, creo que hay, por lo menos, tres enfoques de políticas de gobierno electrónico que influyen en la manera de crearlo y, posiblemente, en los resultados.

Políticas de eGobierno orientadas al servicio

El Government Digital Service es quien está llevando el grueso de la construcción del Gobierno electrónico en Reino Unido. En realidad, la visión de este servicio es crear servicios de alto valor para impulsar la demanda y las buenas prácticas a través de las instituciones públicas. Si su principal función, de facto, es el diseño, sus principios de diseño son, precisamente, el mantra de la organización y, en ellos, las necesidades del usuario son el primer e insalvable punto.

El razonamiento es: hacemos buenos servicios, la gente los usa, aprendemos de la gente, generalizamos los servicios. En este sentido, con un poco de perspectiva, podemos suponer que a la hora de decidir qué se hace, se eligirán acciones centradas en altos nichos de demanda con un trabajo intensivo de mejora y posterior generalización. En términos transversales, se crearían los bloques estandar necesarios para su integración pero partiendo de la lógica particular de los servicios en lugar de infiriendo de los procesos internos.

¿Qué supone este enfoque?

A mi es un ennfoque que, como sabe quien viene por este blog, me gusta mucho. En términos positivos supone:

  • Servicios de alta calidad
  • Especialización y capacidad de distribución de buenas prácticas en la organización
  • Alto retorno de inversión a corto plazo
  • Satisfacción de crecimiento más alto.

Por contra, también tiene algunos aspectos negativos:

  • Generalización tardía. Tarda en llegar al conjunto de los servicios
  • Pérdida de perspectiva común de la organización
  • Priorización de los servicios con más impacto, dejando en segundo plano a servicios más pequeños pero igualmente importantes.
  • Limitación o problemas a la hora de crear servicios transversales necesarios para la gestión interna.

Como digo, no estamos hablando de problemas absolutos. El GDS desarrolla servicios transversales y estándares, pero muy centrados en generalizar los servicios.

Políticas de eGobierno orientadas a planes.

Un segundo enfoque es el que podríamos llamar orientado a los planes o a la política. Mientras que en el caso anterior hablábamos de una lógica inductiva (vamos de casos particulares a un cambio sistémico) aquí hacemos el camino al revés: vamos de un plan general a unos resultados concretos. Este es el enfoque que recoge de una manera o de otra el documento del GDS: pasamos de centrarnos en hacer servicios a generalizar estándares (no sólo técnicos, sino de diseño de servicios y de generación de contenidos) y a partir de ahí trabajar en crear los servicios.

Esto es un cambio filosófico importante. Si antes, por ejemplo, decidiríamos mejorar un servicio como la renovación del carnet de conducir, ahora este servicio quedaría relegado a un segundo lugar en favor de otros que tengan mayor impacto interno (por ejemplo, el alta de empresas) pero una demanda mucho menor. También el hecho de elegir el estándar por delante de la necesidad del servicio hace que, las decisiones cambien. Si, por ejemplo antes queríamos reducir el número de datos que pase quien de de alta una empresa para facilitar su satisfacción, ahora puede que prefiramos que aporte más datos para reutilizarlos en procesos relacionados incluso cuando estos no son masivos.

¿Qué supone este enfoque?

Este modelo, tiene también sus ventajas:

  • Escalaridad: es un modelo que puede generar un arranque lento pero una replicabilidad importante.
  • Aligeración de servicios y datos: la visión de estándares reduce la necesidad de abundar en recursos tanto de la organización como de la ciudadanía.
  • Consistencia técnica: centrarse en unos recursos que se observan desde su conjunto garantiza que todos los servicios trabajarán de una manera similar.

Esto no quita que presente otros contras:

  • Es un arranque lento: crear y definir estandares es algo complicado, sobre todo partiendo desde 0
  • Supone una reducción a la autonomía de los servicios. Hace tiempo escuché una conferencia en la que un jurista decía que un estándar no era una imposición. Creo que nunca ha tenido que programar (o desprogramar) algo por un cambio de criterio de un estándar. Dan consistencia, pero suponen menos flexibilidad, sobre todo en casos específicos.
  • El impacto en la satisfacción de la ciudadanía, al menos a título individual, queda en un segundo plano. Como decíamos, si el estandar para funcionar requiere en sus puntos iniciales más demanda de datos o documentos por si son reutilizables, el ciudadano a título individual solose beneficia si, de facto, reutiliza esos servicios.

Políticas de eGobierno orientadas a la norma.

El tercer caso es común países de derecho administrativo como España: la política orientada a la norma. En este caso, la prioridad y el motor de la política es la exigencia normativa y no la creación de servicios o la generalización de estructuras. Es un enfoque que podemos distinguir fácilmente si pensamos en el volumen y extensión de normas relacionadas con la materia, muchas veces imbricadas o superpuestas, y un desarrollo muy desigual de acciones.

Como podemos ver en este caso, a la hora de decir “qué necesitamos para hacer una administración de futuro” la primera respuesta será: un marco normativo que la defina. Esto lo podemos ver en España, donde no sólo hemos tenido en menos de 10 años 3 leyes que afectan directamente a la eAdministración, a lo que se añaden normativas autonómicas, ordenanzas locales, y leyes que lo tocan de manera bastante relacionada (Contratación, Transparencia, Protección de Datos)…

Esto no significa que no haya ni desarrollos de servicio ni creación de políticas, sino que todo esto está muy subordinado a la creación y adaptación de la normativa.

¿Qué supone este modelo?

El modelo tiene, igual que todos, aspectos positivos y negativos. En el plano positivo tenemos:

  • Ofrece cierta consistencia jurídica: las normas son las que son y sabes dónde mirar. Otra cosa es que cambien y haya que volver a empezar. No utilizo el término “seguridad” porque hay aspectos que me hacen dudar de que sea así.
  • Delimitación omnicomprensiva de casos. El esfuerzo normativo recoge una definición (muy extensa y quizá constrictiva) de todas las situaciones que pueden aparecer en la gestión pública.
  • Capacidad de “obligación”. A diferencia de los planes y los servicios que están cuando están, las leyes, en principio, aportan plazos definidos a cumplir.

En el plano negativo tenemos.

  • Desajustes entre la expectativa normativa y la realidad del cambio. Cuando en 2015 se planteó crear recursos únicos y compartidos como el registro de apoderamientos, el registro único y el sistema de notificaciones para 2017 ya parecía una apuesta inabarcable en ese plazo. En 2020 estamos a la espera (y no soy especialmente optimista). La ley (que antes era papel o, ahora, XML) lo aguanta todo. Esto afecta a la llamada seguridad jurídica, dado que si la norma exige usar algo que no funciona (como el ROLECE) no creo que podamos hablar de tal cosa.
  • Vacío operativo. La ley no deja de ser un marco en el que hacer un camino que no es fácil de recorrer, sobre todo si estás aprendiendo a andar. El hecho de como nos hemos centrado en leyes choca bastante con la falta de planes o, al menos falta de su concreción y cumplimiento.
  • Estructura de servicios burocratizada y asimétrica. Si se pone como objetivo cumplir la ley, lo demás importa menos. Se que no me voy a hacer amigos, pero cosas como FACe o PLCSP (por poner dos ejemplos), dejan una experiencia de usuario muy lejana a lo que pudieramos desear, pero posiblemente cumplan la ley, y, en mi experiencia, toser sobre este tema acaba generando una muy enérgica reacción defensores argumentos del tipo “se cumple la ley” (supongo que no son esos defensores los que pagan emnsualmente servicios de facturación, gestorías o consultoras de contratación para poder hacer funcionar sus negocios, pero qué se yo)
Infografía de resumen del contenido del artículo
Infografía explicativa de las prioridades de la transformación digital. Elaboración propia

El comodín del público y la evolución de los modelos.

Hay que decir que, como siempre que hago categorías, son abstracciones y que es difícil encontrar casos que cuadren al 100%. Reino Unido tiene leyes, y España tiene planes, por ejemplo. Sin embargo, son elementos marcados por dinámicas muy pesadas. En todo caso, hay que entender que incluso si fueran monolíticos, hay subterfugios de cambio. Creo que hay 2: el tiempo y la interpretación.

En primer lugar las políticas son elementos dinámicos y la acción de hoy define las necesidades de mañana. Reino Unido parece haber optado por un modelo más centrado en estándares supongo (esto es una “educated guess”) que pensando que una vez que tiene un corpus de conocimiento sólido, lo que debe hacer es expandirlo más que seguir creando servicios directamente. Es decir, los modelos evolucionan y es normal que así lo hagan, pero la cultura también se mantiene. Supongo que un equipo como el del GDS no desaparecerá aunque cambie su enfoque y parte de su trabajo estará marcado por su experiencia.

Por otro lado, está la interpretación. No hay plan o conjunto de reglas que recoja todos los casos o decisiones. O mejor dicho, hay decisiones que se toman más allá de lo definido en el plan. Por ejemplo: en Reino Unido se habla de “necesidades tácitas” de usuarios, lo que hace que puedas emprender acciones no tan marcadas por una demanda explícita. En el caso de los estándares podríamos hablar del “valor estratégico” y en el caso de la ley puede ser “el espíritu de la norma”.

Esto no es malo, sino natural: hay miles de decisiones que no podemos prever y que no pueden esperar a reformular. Sin embargo, hay que tener cuidado de no utilizar estas interpretaciones como mecanismo de hacerse trampas al solitario, dado que, todos los modelos acaban dando resultados mejores, pero estos son peores si pierden consistencia. Además, una aproximación como esta impediría debatir y encontrar nuevas soluciones o mejoras a los servicios públicos.

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