La participación en las normas que impulsa el Gobierno: a propósito de los trámites de consulta y de audiencia e información pública

Hoy viene a visitarnos Javier Sierra, todo un referente en el mundo académico y de la divulgación de la transparencia, la participación y el gobierno abierto desde la Universidad de Murcia, el Congreso Internacional de Transparencia y la Revista Española de Transparencia…Una suerte que pase por aquí

Cuando Sergio Jiménez me planteó escribir un post en relación al libro La participación en la elaboración de las normas de la Administración General del Estado , no sabía muy bien si centrarme en el libro o dar mi opinión sobre los mecanismos de participación. Finalmente he optado por hacer las dos cosas.

¿Por qué me toca escribir en esta ocasión? La investigación que me trae a este blog y que ha publicado el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, es un trabajo de dos años que se ha centrado en recabar información y percepciones sobre los trámites de participación que existen en torno a la elaboración de reglamentos y anteproyectos de Ley en la Administración General del Estado. Es decir, no hablamos de instrumentos nuevos como las herramientas online de participación en políticas, los presupuestos participativos o las iniciativas de carácter deliberativo que tienen algunas Comunidades Autónomas.

Cuadro de Solon el legislador y Creso.
Solon el legislador en un proceso de consulta con Creso. Fuente

Esta posibilidad de dar la opinión sobre las normas en elaboración existe desde hace mucho, aunque se restringía principalmente a organizaciones representativas de intereses. La novedad radica en que desde 2015 (con la reforma de la Ley del Gobierno) se ha dado un mayor impulso a que los trámites estén visibles y disponibles a través de las páginas web de los Ministerios porque se busca que sean los ciudadanos corrientes los que participen.

banner de participación normativa
Imagen identificativa del acceso a trámites de participación en proyectos normativos

Los trámites son dos: la consulta previa y la audiencia e información pública. Sin querer entrar en una explicación en detalle, la consulta se prevé para la fase más inicial del procedimiento de elaboración, cuando todavía no hay nada predefinido y están abiertas todas las opciones, incluso la posibilidad de no regular una materia. Sin embargo, se detecta que los borradores de las normas ya existen con anterioridad a estas consultas y aunque no se publiquen, existir, existen, por eso se vacía gran parte del contenido este trámite. Por otra parte, la audiencia e información pública permite hacer las típicas alegaciones ante un borrador de texto con sus rasgos típicos de lenguaje técnico y estilo jurídico distanciado del ciudadano corriente. 

Ante este primer panorama y para facilitar la exposición de ideas, podemos hacernos tres preguntas a las que voy a tratar de responder y que resumen muchos de los hallazgos que se plasman en el libro: ¿Son espacios conocidos para la participación? ¿Son útiles para los ciudadanos? ¿Y para la administración y para la calidad de las normas?

Primera pregunta. ¿Son espacios conocidos para la participación?

Pues ni lo uno –no son conocidos-, ni lo otro -no son espacios equivalentes a lo que hoy en día entendemos por participación-.

En primer lugar, hay gente que duda que sean herramientas de participación y las asocia a meros trámites administrativos que hay que cumplir, y que se han insertado en el procedimiento de elaboración de normas porque así lo piden desde la Unión Europea e instancias como la OCDE.

En segundo lugar, pese a su amplio número, no son conocidos y se duda de que exista un verdadero interés en promocionarlos. De la investigación se deriva que el conocimiento de estos cauces está muy restringido a aquellas personas y colectivos que tienen una amplia interrelación con la Administración, pero también, que más allá de las referencias en las páginas web, son excepcionales las ocasiones en las que se intentan difundir por otras vías de alcance general. En redes sociales por ejemplo.

Número de trámites de participación en normas en el ámbito AGE

Periodo abril de 2017 – mayo de 2018

Valoración de las asociaciones y organizaciones sobre la difusión de los procedimientos 65% audiencia e información pública, 34% consulta previa
Valoración de las asociaciones y organizaciones sobre la difusión de los procedimientos

¿Cree que el proceso de participación tuvo la difusión adecuada? (%)

¿Cree que el proceso de participación tuvo la difusión adecuada? (%) Si 20, no 70, a veces 10
¿Cree que el proceso de participación tuvo la difusión adecuada? (%)

Segunda pregunta:  ¿Son útiles para los ciudadanos?

Para los ciudadanos depende. No he encontrado que haya muchos ciudadanos corrientes que participen. Son más bien profesionales o expertos que ya tienen relación con la administración y con el sector que se va a regular. Solo hay ciudadanos cuando están afectados directamente por la futura norma y pertenecen a colectivos que son movilizados por las organizaciones. Por poner algún ejemplo, cuando las federaciones de caza han difundido los trámites entre sus asociados para que manden masivamente unas alegaciones modelo ante una norma en elaboración que consideraban lesiva.

En cualquier caso, la baja participación de los ciudadanos es un indicador del escaso interés que despiertan estos procedimientos como espacios para la participación. Luego podemos discutir si no se difunden lo suficiente o si la complejidad de las regulaciones que se someten al público los convierten en un intento fallido de participación de los ciudadanos corrientes.

Pese a lo dicho. Las organizaciones, las asociaciones y la sociedad civil organizada si lo ve como algo necesario y que les genera valor. El hecho de existir dos ventanas de oportunidad para hacer llegar su parecer es algo muy apreciado, sobre todo para las organizaciones que no participan en órganos de relación estable con la administración como pueden ser los consejos consultivos. Eso sí, las organizaciones se quejan de que los plazos son insuficientes y de que rara vez se les ofrece algún tipo de retorno a las alegaciones que formulan a través de estos trámites.

Valoración de los plazos por organizaciones y asociaciones participantes

¿El plazo que le dieron fue suficiente? (%) 43% no, 39% si, a veces 17%
¿El plazo que le dieron fue suficiente? (%)

Valoración de la experiencia de participación por organizaciones y asociaciones (%) 21% insatisfactoria, 26% ni satisfactoria ni insatisfactoria, 48% satisfactoria, 4,3% muy satisfacrtoria
Valoración de la experiencia de participación por organizaciones y asociaciones (%)

Ante este panorama, debo aportar que aunque la participación de los ciudadanos es baja, la existencia de los trámites origina el beneficio de la transparencia. No participará mucha gente, pero existe un beneficio en términos de disposición y acceso a la información que se publica en la fase de consulta previa (una descripción y justificación de la futura norma) y de audiencia e información pública (borrador de normas y MAIN inicial). No tendremos participación de los ciudadanos, pero a cambio tenemos transparencia.

Tercera pregunta: ¿Son útiles para la administración y para la calidad de las normas?

Al igual que en la pregunta anterior, depende quién las haga. En una injusta generalización, la percepción de los técnicos de la AGE que se entrevistaron a lo largo de la investigación distinguían muy bien entre las aportaciones de organizaciones y de expertos, y las que formulaban los ciudadanos corrientes. Las primeras son valoradas porque están al nivel de la complejidad de mundo actual y del elevado grado técnico de muchas de las normas. En cambio, las segundas, son percibidas como una pérdida de tiempo porque apenas les aportan valor. Los técnicos muestran una amplia predisposición a recibir inputs que les ayuden en su trabajo, pero tienen claro que hay una serie de circunstancias reiteradas que impiden considerar las alegaciones: estar fuera del objeto de la norma, ser presupuestariamente inviables, invadir competencias de otros niveles de administración, entre otras.

A partir de las percepciones que se acaban de expresar, pensar que los técnicos están a la defensiva respecto a la participación de los ciudadanos no es una postura que comparta. Al contrario, hay que reflexionar si no estamos enfocando bien este tipo de mecanismos de participación. Es como si a un politólogo (colectivo al que pertenezco) le piden que haga alegaciones sobre la regulación de los mecanismos de prevención del Coronavirus. No me atrevería. Pero si dejamos la puerta abierta, al final, tertulianos podemos ser todos.

La solución, entonces, puede venir de un cambio de orientación y por focalizar la participación de los ciudadanos corrientes hacia normas de carácter general que tengan una complejidad técnica baja y en la que puedan tener información suficiente de antemano (materia deportiva, cultural, social, entre otras), todo ello sin eliminar la posibilidad de que asociaciones, profesionales y expertos puedan participar como ahora. Otras opciones que se pueden barajar consisten en convertir estos trámites en consultas sencillas para decidir entre las grandes líneas de actuación o entre alternativas de regulación ya validadas por los técnicos.

A modo de cierre: sobre la participación fuera de los trámites.

Para finalizar – por prudencia ante el posible cansancio del lector- he de destacar que a lo largo de la investigación se percibía con nitidez la participación informal y fuera de los trámites por aquellas organizaciones que tienen un alto grado de institucionalización y que disponen de recursos para dedicar tiempo a interactuar continuamente con la administración. Una reunión de interlocución, la coincidencia en una jornada o acto social, la participación en un órgano consultivo o grupo de trabajo … Son espacios proclives para que las organizaciones hagan llegar su parecer sobre las normas en elaboración. Se puede debatir si esto es o no deseable porque contribuya a la captura del regulador o porque desequilibre la igualdad de partida que ofrecen los trámites de participación, pero lo que si es cierto es que constituye una vía más de diálogo y, bien ejercido, es un canal de participación incluso más eficaz.

Portada del libro

Acceso abierto de la publicación a texto completo   El libro “La participación en la elaboración de las normas de la Administración General del Estado” (2019) contiene los resultados de uno de los estudios diagnóstico previstos por el III Plan de Acción de Gobierno Abierto de España a través del Observatorio de la Participación (Acción 2.2.) y está disponible para su descarga gratuita a través de la página web del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales

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