Herramientas de Rendición de Cuentas. La visión de las AAPP.

Hace ya un tiempo lanzamos junto a Populate dos encuestas sobre las herramientas de rendición de cuentas: una sobre lo que hacen (o quieren hacer) las Administraciones y otra sobre lo que espera la ciudadanía. Después de unas cuantas respuestas (muchas gracias a todas las personas que han participado), tenemos algunas ideas más de cómo funcionan estos sistemas y herramientas. Y vamos a empezar hablando de las Administraciones públicas.

Cuadro de Cicerón dirigiéndose al Senado
Cicerón haciendo la rendición de cuentas de Catilina basada en evidencias. Fuente

Lo que hace falta para rendir cuentas

Hemos tenido cerca de 80 respuestas en las que la mayoría de las organizaciones no tenían un plan de rendición de cuentas. En todo caso, los formularios entre ambas eran casi iguales, lo que nos ha permitido comparar las expectativas, necesidades y experiencias de ambas partes.

Antecedente imprescindible: hay que tener cuentas que rendir

Empecemos por lo más básico. El principal elemento de diferencia entre los organismos que rinden cuentas y los que no es, precisamente, que exista algo sobre lo que rendirlas. La posibilidad de que un Gobierno o Administración rindan cuentas es mucho mayor si antes había un plan de gestión, gobierno, mandato o legislatura que si no se tenía. Incluso si, en algunos casos, este plan existía pero no se conocía (incluso dentro de la organización), también es útil. Entre los que no tienen una herramienta la situación es casi de mitad y mitad.

Esto nos lleva a una segunda cuestión, que es la importancia de rendir cuentas sobre la base de ese sistema. Pues bien, encontramos que, evidentemente la totalidad (entre los que tienen y los que no herramientas) coinciden en que si debe tenerse en cuenta. Sin embargo, es más importante la proporción entre los que no tienen herramienta (casi la mitad) que en los que sí (en torno a un 20%).

En mi opinión esto puede explicarse porque no siempre los planes están organizados para hacer una rendición de cuentas, por lo que es necesario hacer modificaciones. Esto es algo que aparece solo cuando estas en el trabajo de hacerlo.

Grafico que recoge los datos de participación, existencia de plan y herramienta de rendición de cuentas relatados arriba
Comparativa de plan preexistentes y participación entre administraciones con y sin herramienta

La participación y autonomía en la elaboración de la herramienta

El hecho de tener un plan de gobierno o de acción propio está marcado por el nivel de autonomía que tiene una organización. Es decir, es más probable que un ayuntamiento tenga un plan de gobierno que un organismo estatal con una estrategia propia (que también los hay) sin embargo, encontramos que la Administración local y universitaria (aquellas que tienen una mayor autonomía en una escala “manejable” es mucho mayor que en los casos autonómicos. En el caso estatal nos encontramos con casos en los que se ha tenido en cuenta pero no es la base de la rendición, entendemos que por esas limitaciones de operativos internos.

También nos interesaba saber si había una cierta participación ciudadana en la elaboración del proyecto. En estos términos podemos decir que cuando hay un plan, las posibilidades de contar con un proceso participativo es menor. Esto es algo que podemos

Los mecanismos de participación estan relacionados con la existencia de un programa previo, a menos programa más posibilidad de contar con ella. Esto se explicaría porque se entiende la rendición de cuentas como un desarrollo técnico derivado de un pacto con contenido más bien definido. Es decir, si el plan está claro, ¿para qué necesitamos la participación para contarlo? ¿Qué puede aportar? Además, es posible que esta participación tenga más sentido en organizaciones grandes (por ejemplo, en el Estado hay dos organismos que han usado mecanismos indirectos, lógico a partir de cierta escala). Esta percepción cambia entre los que no tienen planes, mucho más partidarios de contar con mecanismos de participación indirecta.

De lo que se quiere rendir cuentas

Preguntábamos también sobre los elementos sobre los que construir la rendición de cuentas. Hay una distribución similar entre los que tienen herramientas y los que no, en cuanto a lo que podríamos llamar “componentes blados“: compromisos, avances y cronograma. Es decir, son, por un lado herramientas facilmente identificables, acotables, y que todos tenemos en mente a la hora de hablar de un plan de acción. En estos ámbitos, su importancia es similar entre los que tienen herramienta y los que no.

Por otro lado, en lo que podríamos llamar “componentes duros” como los datos reales, indicadores de gestión y cuadros de mando, hay una mayor diferencia entre los que tienen y los que no. Los organismos que tienen herramientas tienen unos valores medios más frecuentes que los que no. Si no tienes una herramienta lo ves más importante que si la tienes. En mi opinión esto se puede deber o bien a una limitación (estas herramientas son más difíciles de crear y operar) o fruto de una reflexión (después de darle vueltas y probar, hemos visto que no es tan importante).

La integración de herramientas

Tenemos un alto nivel de integración entre las herramientas en dos niveles:

  • Herramientas relacionadas con la transparencia: los visores de presupuestos y las plataformas de contratación
  • Herramientas internas: Entre las herramientas internas tienen una integración más frecuente con el gestor documental y algo menor con el gestor economico financiero y el de expedientes.

Es decir, tenemos una integración más alta de elementos que forman parte del discurso mayoritario de transparencia. Sin embargo, a la hora de integrar herramientas internas y granulares facilitarían una mayor escalabilidad. Esto tiene una perspectiva más positiva entre los que carecen de herramientas.

cruce de contenidos e instrumentos de presentación entre administraciones con herramienta de rendición de cuentas y sin ella explicados en los párrafos superiores
Comparativa de correlación entre contenidos y arquitectura con herramienta y sin herramienta

Lo que debe contar una herramienta de rendición de cuentas

Como decíamos, hemos preguntado sobre los elementos que debe reflejar una herramienta de rendición de cuentas en las que, de nuevo, encontramos diferencias entre los que tienen herramientas y los que no.

Entre las organiazciones con herramientas tenemos dos ejes claros sobre los que trabajar:

  • Elementos estáticos: Indicadores internos de gestión, datos reales y, de manera transversal un enfoque de cuadros de mando. Los compromisos tienen una menor importancia y correlación.
  • Elementos dinámicos: Son los que aportan una visión de cambio temporal, que en este caso es el cronograma y el grado de avance.

En el caso de los que no tienen herramienta hay correlaciones más débiles entre elementos. En todo caso destacan los compromisos y los cuadros de mando. Esto aumenta la sensación de que sin un intento de realización es difícil definir un criterio operativo y, por lo tanto, prioridades.

Lo que importa es empezar.

Sin embargo, lo más importante de esto es que, mientras que en los casos en los que no hay una herramienta de rendición de cuentas, el número de prioridades altas se dispara. Por así decirlo, cuando quien responde ha hecho una herramienta hay más 2,3 y 4 (sobre 5) que cuando responde quien no las tiene ( muchos más 4 y 5).

En mi opinión, visto en casos de rendición de cuentas y en otros proyectos digitales, uno no se forma un criterio hasta que no tiene que tomar decisiones. Una vez que se tienen que tomar, ya optas por un modelo más “duro” o “blando”, y eso te ayuda a priorizar entre unos y otros.

Encajando las respuestas con el modelo de análisis de rendición de cuentas.

Una vez definida esta primera experiencia, vamos a ver como encaja el modelo de análisis que propusimos y que os recordamos.

el modelo de análisis incluye la articulación del modelo la composición de elementos y la construcción de la herramienta y sus implicaciones con la definición, interacción, comunicación, actualización e integración.

Para ello vamos a analizar solo los casos que tienen herramientas.

Articulación del contenido

En lo que se refiere a la articulación de contenidos orientada a compromisos o a proyectos, parece que hay diferencias a partir de la propia concepción del proyecto. Cuando no ha habido una participación ciudadana los compromisos de gobierno tienen más importancia. Esto es consistente con nuestra conjetura inicial: si hay un plan definido y se trabaja sobre él, se trabaja sobre el mismo sin un mecanismo de participación.

cruce entre mecánicas y elementos de arquitectura entre las personas con organizaciones que disponen de herramientas de rendición de cuentas, detallada en estos párrafos
Correlaciones entre componentes y mecánicas en los portales de rendición de cuentas

Cuando se considera una mayor importancia de la participación, es más proclive el uso de indicadores internos (y datos). Esto también tendría la lógica de que los indicadores necesitan un contexto para convertirse en información y la participación es un buen instrumento para valorar el contexto.

Composición de la herramienta

LA composición de la herramienta influye en los elementos de interacción con la ciudadanía.

  • Elementos internos y proyetos: cuando hemos hecho un sistema basado en indicadores internos, la navegación entre ellos y las acciones pendientes tienen una correlación más importante
  • Compromisos: Cuando nos basamos en los compromisos, los datos tienen una correlación más fuerte, indicando la necesidad de consolidar la afirmación

Esto influye en esta aproximación dinámica y estática según el modelo.

  • Los elementos dinámicos (el cronograma y las tareas pendientes) priman las evidencias y la relación entre las acciones.
  • Los elementos estáticos como los datos o los indicadores, premian la navegación para poder generar una comprensión, por así decirlo, más individual.

En cuanto a la comunicación podemos encontrar cuatro perfiles:

  • Quien no comunica (la mayoría).
  • Los que usan mecanismos digitales exclusivamente (web, RRSS)
  • Los que usan mecanismos tradicionales (noticias y eventos)
  • Aquellos que integran ambos elementos

Destaca el poco uso de sistemas de suscripción (RSS, alertas, calendarios, etc) para herramientas como esta. En términos generales, el enfoque tradicional se da más en aquellos que se basan en evidencias que los de datos. En este caso, diría que hay una especie de selección no causal. El uso de los datos suele acompañar una visión tecnológica más activa, no siempre necesaria en los basados en evidencias.

Construcción de la herramienta.

Aunque podemos decir que no hay herramientas genéricas (o casi) que permitan hacer una clara separación entre soluciones y proyectos, hay algunos matices a señalar.

La automatización, como era de prever, viene marcada por la integración de herramientas de backoffice, especialmente los ERP y la contratación. En los casos en los que hay una mayor integración con presupuestos y gestores documentales requieren una mayor intervención manual.

Conclusiones: entendiendo la Rendición de Cuentas

¿Qué hemos aprendido?

  • A la hora de iniciar un proyecto de una herramienta de Rendición de Cuentas, el rasgo más diferenciador es tener un plan o proyecto previo.
  • La participación ciudadana es menos probable en las organizaciones con este plan previo, salvo si este es técnico o muy amplio, pero más posible cuando hay mayor autonomía de gestión.
  • Las instituciones que no han iniciado un proyecto de rendición de cuentas tienen poco definidas las prioridades o preferencias sobre qué elementos priman.
  • Las integación con otras herramientas es más posible con los elementos más “afines” a la transparencia, como los presupuestos o la contratación e incidentalmente, el gestor documental. Por contra, las que son de backoffice, tienen una menor integración posiblemente por complejidad y tiempo de adapatación.
  • Entre las instituciones que lo tienen, se generan diferencias de enfoque respecto a algunos ejes de peso.
    • Enfoques duros o blandos. Los duros son los que se basan en datos e indicadores y los blandos en evidencias y compromisos
    • Enfoques estáticos y dinámicos. Los primeros se centran en una estructura estable en la que se valora el desempeño, mientras que en los segundos destaca una visión cronológica respecto al plan predefinido.
  • En cuanto a la concepción del proyecto, la participación ciudadana es más importante en los proyectos orientados a datos, posiblemente para aportar priorizaciones y contexto.
  • La composición de la herramienta basada en evidencias y compromisos premian la correlación entre acciones y los datos de apoyo. Los que están basados en indicadores de gestión, precisan una mayor capacidad de navegación para facilitar el descubrimiento de funciones.
  • Las labores de comunicación se diversifican entre mecanismos más tradicionales, más digitales o mixtos, siendo más frecuente el uso digital en las sistemas basados en indicadores o datos.

Como siempre digo, esta investigación es bastante gratis, de andar por casa y con pocas respuestas. La cuestión es que, dentro de ello, algunas respuestas apuntan cierta coherencia. En el futuro hablaremos de lo que espera la ciudadanía.

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