El Plan de Digitalización de las AAPP 2021-2025: nos vamos de boda

Con pocos días de 2021 el Gobierno de España lanzó el Plan de Digitalización de las AAPP de 2021 a 2025. Era algo necesario dado que el anterior plan tenía vigencia entre 2015 y 2020. Eso sí, hay una serie de condicionantes que hacen que la cronología tenga más sentido y, en parte condicione el plan. El plan se ha publicado en mitad de una “digitalización a la fuerza“, poco después de publicarse la estrategia de IA y con todo lo relativo a la “modernización” relativa a la gestión de fondos NextGeneration de recuperación. Así que, más allá de que el plan recoja todos estos condicionantes, lo que es muy probable es que esta realidad dé forma a la implementación. En todo caso, es un buen momento para hacer un pequeño inventario del plan de digitalización de las AAPP y lo que puede suponer.

Como esto podría irse de madre (no dejo de ser un nerd de la cosa) y me gustaría que el plan fuera bien, quiero hacer un inventario como la superstición de las bodas. Es por ello que vamos a mirar lo nuevo, lo viejo, lo prestado y lo azul de este plan.

La obra  de Edmund Blair Leighton El registro de boda ilustra este post sobre el Plan de Digitalización de las AAPP 2020-2025
La novia revisando los puntos del Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2020-2025. Fuente

Algunas consideraciones previas del Plan de Digitalización de

Lo primero que quiero es señalar el contexto en el que este plan nace:

Algunos condicionantes organizativos.

Si recordáis hace unos años analizamos los planes de Transformación Digital de las CCAA. A raíz de ese estudio encontramos aspectos estructurales que influían en el desarrollo de la eAdministración. En términos generales podemos decir que la AGE tiene un enfoque centralizado, especializado de tipo interno (no es una agencia) y con poco detalle metodológico. Esto era así en la anterior versión y, aunque con cambios, sigue siendo igual. En términos generales, podemos decir que este enfoque:

  • Un plan definido aligera el tamaño de las acciones y medidas agilizando la gestión, no necesariamente el resultado final
  • La gestión del cambio organizativo y la interoperabilidad da mejores resultados en enfoques flexibles
  • La centralización permite buenos resultados en cuanto a experiencia de usuario y elementos internos de tramitación (gestores de expedientes). Esto es mejor en los casos en los que se trabaja como agencias
  • Los enfoques más centrados en la metodología que en acciones concretas, facilitan el cambio interno, mientras que los segundos aumentan la orientación a la ciudadanía.

La estructura del plan (que es muy consistente) nos ha traido un panorama en línea con el plan. El cambio organizativo no parece enorme, la experiencia del usuario en lo centralizado (el portal Administracion.gob.es) es mejor que cuando se sale de el, las herramientas internas han tenido cierto alcance pero no todo. La duda es si esto se mantendrá o cambiará en los próximos años.

Lo nuevo del plan: más detalle en la metodología y objetivos más claros.

Para este trabajo ha revisado el Plan de 2015 del que ya hablamos, y que era bastante continuista con iniciativas anteriores. De hecho, ya hablaremos de lo viejo (que es muchísimo), pero lo nuevo es un gran principio. ¿Qué es nueco en el Plan de Digitalización de las AAPP?

  • Tiene un detalle de los objetivos más claro y concreto, lo que debería facilitar la consecución y los resultados
  • Dispone de un anexo con un inventario detallado de los servicios y los públicos, si bien es un poco genérico. Decir “AAPP” o empresas es un cubo demasiado grande para extraer valor a nada.
  • Tiene una mayor claridad metodológica en cuanto a la definición de proyectos. Es decir clasifica cuatro tipos de proyectos (tractores, ad-hoc, estratégicos y transversales) en función de áreas implicadas y relevancia. De nuevo no tenemos una idea clara de los costes o recursos, como podría tener una matriz de prioridades.
  • La estructura organizativa cambia, especialmente por la aparición de la SEDIA y su papel por encima de la SGAD. Esto debería dar más carácter de liderazgo político al plan y una parte más “técnica” a la SGAD, que se supone tendrá cambios… Luego veremos que, al menos por lo que recoge el plan, no hay mucha pista de en qué afecta esto al plan.
  • El plan tiene una visión de apoyo a otras administraciones, algo diferente a la versión de 2015, que era solo de la AGE, pero el desarrollo de este eje (el numero 3) es muy reducido.
  • Una tendencia de la administración es asumir algunas tecnologías lentamente. Poner nuevas las apps como mecanismo de interacción en movilidad para hacer accesible las webs y los trámites (sería, para esto, más fácil la web tal cual, que es donde acaban gran parte de las apps como la de la AEAT) en 2020 entra en la línea. Si vemos la velocidad de las webs en móvil sabemos que hay mucho para mejorar en este campo y quizá la App no sea el mejor entorno, y más en tiempos de las PWA.
  • Se apuesta por proyectos más lean. Esto seria muy interesante, porque los proyectos relacionados con las leyes 39 y 40 han tenido el efecto en la creación de la eAdministración similar al de meterse en una guerra… todo recursos y esfuerzo ha estado comprometido con estos objetivos tan grandes y difícilmente gobernables que parte de las acciones planteadas en este plan se podrían haber hecho ya hace años.

Lo viejo: administración electrónica, repitiendo objetivos desde principios de siglo.

Mi problema con este plan es que lo he visto quizá tantas veces como Pretty Woman. Es decir, hay mucho, mucho, mucho repetido.

  • La estructura del plan entre “acciones generales” y acciones especiales, agrupadas en ejes y con temas muy similares a los anteriores lleva a plantearnos si la falta de cambio es porque las necesidades de la organización no se cumple,
  • Una enorme parte de los objetivos generales de los ejes principales (especialmente el 1 y el 2) son muy similares a proyectos ya previos. Algunos directamente son identicos (la experiencia de usuarios), otros se modernizan (el uso de losGobtechlab que sustituye los proyectos innovadores del anterior plan) y otros meten la palabra de moda (puestos de trabajo inteligentes)
  • Los proyectos de “alto impacto” no parecen corresponder con alta velocidad, porque parte de ellos están ahí desde que yo tenía pelo. La justicia digital, la historia médica o el control de fraude del empleo son clásicos de la eAdministración (el objetivo, no el resultado)
  • El tema de la seguridad sigue presente, pero con menos relevancia (junto con la transparencia) que baja en el hit parade.
  • El DNI electrónico, ya que ha fracasado en sus versiones 1, 2 y 3… pues ahora reposamos gran parte de la estrategia en el soporte para móvil. Desde luego no podemos decir que el éxito lo justifique, pero desde luego la persistencia está ahí. A ver si a la cuarta (¡!) va la vencida, porque si no, me temo que parte de los resultados acabarán donde acabaron los anteriores.
  • El plan de seguimiento es básicamente el mismo que hace cinco años con una Secretaría de Estado más.

Algo prestado: términos buzzs, cosas que parecen un poco desconectadas

¿Qué puede ser lo prestado? Aquí he metido unas cuantas cosas que me resultan un poco “añadidos” al plan, bien porque quedan un poco de lado, bien porque no acaban de pegar con el resto del plan. Aquí tenemos

  • Los adverbios y palabras estrella. Teníamos palabras estrella bien asociadas a estos planes, sinergia, eficacia, innovación, eficiencia, usabilidad, intuitivo… cuya inconcreción dificulta el seguimiento real. Hemos añdido algunos términos nuevos, como por ejemplo la descarbonización (entiendo que haya que asociarlo con los ODS, pero quizá no es su espacio más ajustado). El puesto de trabajo inteligente (no acabamos de entender del todo esto ni después de leer la descripción) es un ejemplo claro.
  • La IA, los datos y el big data han ganado presencia, pero muestran una exposición un poco rara. En términos generales, los planes de automatización junto con los datos compartidos y la nube obedecen a un cambio de arquitectura profundo que, de por sí, tendría que ser un eje. La presentación entre diferentes bloques de dos ejes resulta extraño.
  • El Blockchain aparece pero como un macguffin ni acabamos de ver ni de dónde viene ni a dónde se dirige. Quizá en el laboratorio de innovación tendría salida.
  • La mezcla de meter un instrumento (los chatbots) en la mejora de la experiencia de usuario cuando parte de las webs son difícilmente manejables y entendibles deja, de nuevo, la pista de que ha entrado porque tenía que entrar.

Algo azul: lo que acaba entristeciendo el resultado

Lo azul es lo triste y, en este caso es lo que creo que nos está arrastrando a repetir una vez más un planteamiento que, a nivel de resultados no parece alcanzarse a tenor de las veces que repetimos lo mismo.

  • El plan aspira, al menos formalmente, a tener una visión integral de cambio en todos los niveles de gobierno. Sin embargo, la parte de colaboración o cooperación está muy reducida tanto en su eje, como en temas en los que se podría realizar.
  • La metodología para la selección y criterio para iniciar proyectos es, por lo menos, desconocida. Esto es un problema porque esa falta de criterio o bien lo deja al arbitrio de la SGAD, o bien a la discrecionalidad del departamento. No hay una hoja de ruta, pero tampoco una brújula clara. Si a eso le sumamos la inconcreción de prioridades operativas en la mejora de servicios o de uso, difícilmente vamos a llegar más lejos.
  • La falta de proyectos reutilizables predefinidos. Cuando hay países que han trabajado en la creación de un framework y un gestor de contenido común desde hace una década, aquí ya no cada administración, sino cada ministerio tienen discrecionalidad plena, haciendo de cada visita a un ministerio una aventura. La reutilización no es tanto que se haga algo que se pueda utilizar muchas veces, sino que merezca usarse muchas veces.
  • Echo en falta que, con todo lo que se dice “en la Transformación Digital la tecnología es lo de menos” y se hable (ya en 2 planes) de puestos de trabajo, no se hable de competencias básicas, comunes, compartidas y de formación. Sabemos por el estudio de teletrabajo que la formación es clave en el uso de la tecnología y que la falta de concreción de las herramientas hace que la ofimática sea suficiente. Conforme se usen herramientas más específicas más importante es esta formación. El puesto, en resumen, no puede ser la tecnología, sino que debe añadirse funciones, competencias y capacitación. Vale que hay un plan de competencias digitales que tendrá que hacer el ministerio, como bien señala Rafael Jiménez Asensio, pero separar competencias de instrumentos de trabajo es, en mi opinión un entendimiento parcial de la interacción entre ambos elementos.

¿Continuidad o inmovilismo?

¿Qué podemos decir? Lo primero que se me ocurre es que en los más o menos 20 años que llevamos de planes de eAdministración en España hemos tenido gobiernos del PSOE y del PP y, aún así, la continuidad de los planes ha sido evidente. Ya no solo me refiero a la verborrea habitual (sinergia, eficiencia, accesibilidad, usabilidad, calidad…) sino a los palos que se tocan. Esto tiene mérito en un país en el que hemos llegado a politizar la supervivencia o el tipo de test más eficaz para contener una pandemia.

Infografía que resume el contenido del artículo sobre el plan de digitalización de las AAPP 2021-2025
Infografía de resumen del plan de digitalización de las AAPP 2021-2025. Elaboración propia

Por otro lado, me temo que la falta de rendición de cuentas es otra dinámica importante. No se hacen ni siquiera evaluaciones finales del plan (o si se hacen, no las conocemos) a diferencia de casos en los que, incluso estando mal, se han hecho, tal y como ocurrió con CORA. De hecho, la extinta AEVAL hacía sus estudios de satisfacción con la eAdministración que creo que acabaron donde la propia AEVAL. Esta falta de evaluación podría ser la causa de que repitamos puntos y acciones en cada plan, lo que parece señalar que o los objetivos no se cumplen o no eran lo bastante específicos. Hemos tenido transparencia, hemos tenido privacidad y ahora tenemos innovación, big data y blockchain. Analizar es bueno, cambiar lo que no sale, es mejor, como vimos con Canada.

Esto no quiere decir que el plan esté abocado al fracaso. A decir verdad la eAdministración en España tiene niveles notables en cantidad de servicios y fiabilidad del sistema (una vez que lo usas). Eso sí, creo que para el comun de los mortales, no llega al nivel que dice el DESI, pero qué podemos saber nosotros. Sin embargo los problemas que encuentra esta administración parcen persistentes, lo que es lógico dentro de esta continuidad en la aproximación al cambio. La aparición de los modismos del momento (que parecen no tener continuidad, de ahí el término modismo) no parece generar líneas alternativas de cambio. Es decir, como titulaba el libro lo que nos ha traído hasta aquí (que no está mal) no nos llevará a ningún sitio.

No necesitamos politizar la eAdministración, pero si necesitamos un proyecto político de cambio del modelo de Administración en torno a la tecnología y la ciudadanía. Esa función podría tener algo de esperanza al crear una Secretaría de Estado, pero este plan es fruto del equipo de esa Secretaría y no parece sustancialmente distinto a cuando no la había

Cosas que nos faltan

Sin embargo, hay un par de cuestiones interesantes. En primer lugar, es una lástima la ausencia de las personas usuarias en estos planes. Si, se habla de apps, se habla de mejora de calidad, pero la falta de metodología, programación, priorización y proyectos concretos como ocurre en Reino Unido.

Del mismo modo, es muy importante la ausencia de demás agentes de gobierno a diferencia de, por ejemplo, Dinamarca. Anteriormente la visión centrada explícitamente en la AGE podría explicarlo. Sin embargo, en un esquema intergubernamental como el de España cualquier plan de eAdministración llegará tan lejos como pasos pueda dar sin contar con el apoyo de otras administraciones. Este plan falla, no sólo a nivel estatal, ni los planes autonómicos ni la mayoría de las estrategias municipales dan pistas de ir hacia una relación fluida más allá de servicios altamente competitivos (AOC, plataforma de intermediación de datos) u obligatorios, a veces con resultados que dejan mucho que desear (Plataforma de Contratación).

Por último, la necesidad de integrar aquí proyectos que han sido sistemáticamente fracasos o rémoras me lleva a plantearme si tiene sentido. Creo que Justicia, Sanidad y Empleo son prácticamente cajas negras que tendrían que tener una estrategia diferenciada, al menos tras una década de fracasos sistémicos. No sé que puede funcionar, pero parece evidente lo que no ha funcionado.

Una pequeña esperanza

Si me quedo con algo, si no positivo, esperanzador. Parte del plan afecta a arquitecturas de datos, uso de los mismos, sistemas en la nube (no sé por qué se usa Cloud en este caso)… En su conjunto esto significa un replanteamiento de la arquitectura de sistemas que, por algún motivo, no aparece como un eje u objetivo en sí mismo en el plan. Quiero pensar que esto es así por criterios de presentación y no de perspectiva. Es decir, lo más prometedor es la manera en que las administraciones organizan datos y como se emplearán por cada actor. Esto, en si mismo es lo que necesitamos para casi todo lo que es el futuro: IA, proactividad, automatización, interoperabilidad, reutilización.

Sin embargo es un cambio tan grande que requiere una perspectiva conjunta importante. Su disociación en distintos ejes y acciones me hace dudar que esta unidad de perspectiva esté ahí. En todo caso, prefiero pecar de ingenuo y pensar que hay un plan que se ha decidido contar en sus puntos finales que de desconfiado.

El tiempo nos volverá a decir, en 2026, qué ha pasado con el plan. Si hay suerte, en 2025 a lo mismo nos lo cuentan.

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